Un'attività lavorativa per tutti dalla Legge Biagi

aggiornato al 3 giugno 2003

La legge 14 febbraio 2003, n. 30, meglio nota come "legge Biagi", è entrata in vigore il 13 marzo 2003 con lo scopo di riformare il mondo del lavoro e con l’obiettivo di distribuire la quantità di lavoro, determinata dallo sviluppo economico, sul più alto numero possibile di persone creando un lavoro regolare e non precario per i giovani del mezzogiorno, per le donne e per gli "anziani" nell’intero Paese.

Per comodità di lettura riportiamo della legge in esame parte dell’articolo 1 – Delega al Governo per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per l’impiego, nonché in materia di intermediazione e interposizione privata nella somministrazione del lavoro –

"Allo scopo di realizzare un sistema efficace e coerente di strumenti intesi a garantire trasparenza ed efficienza al mercato del lavoro e a migliorare le capacità di inserimento professionale dei disoccupati, e di quanti sono in cerca di una prima occupazione, con particolare riguardo alle donne e ai giovani, il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali…omissis…uno o più decreti legislativi diretti a stabilire, nel rispetto delle competenze affidate alle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali dell’Unione europea in materia di occupabilità, i principi fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l’impiego, con particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e privato, e di somministrazione di manodopera…omissis…".

A questo punto, prima di commentare i programmi della legge Biagi, è conoscere la situazione del lavoro in generale e dell’economia sommersa, come risulta da una recente ricerca del Censis nella quale è evidenziato che:

• il sommerso equivale a qualcosa di nebuloso ed oscuro cui concorrono i più diversi fattori.

• l’illegalità, criminale o elusiva, si combina:

• con "l’arte di arrangiarsi", degrado sociale, povertà ed esclusione;

• con un generale scarso senso civico e la diffusa abitudine a non rispettare le regole necessarie a garantire un’ordinata convivenza;

• con la corruzione o con gli eccessi del potere burocratico sui cittadini.

Non si deve trascurare che:

• il sommerso copre in Europa e negli Stati Uniti una quota non marginale dell’economia, valutabile in funzione dei Paesi fra il 5% ed il 20%, e che ad esempio, in Germania è cresciuto nell’ultimo quinquennio a tassi più elevati dell’economia regolare;

• il sommerso, in generale, interagisce con i sistemi economici dei Paesi industriali ed è collocato in contesti o settori produttivi ordinari, in grado di partecipare alle dinamiche di continua ristrutturazione dei modi di produrre;

• la cosiddetta economia criminale produce beni e servizi illegali anche quando si inserisce in un contesto di normalità;

• la cosiddetta economia informale si colloca, invece, nell’area delle attività informali, generalmente legate a prestazioni elementari di singoli i quali operano al di sotto di una pur minima soglia organizzativa, con un forte contenuto di estemporaneità e bassi valori economici e con principi, anche se flebili, di iniziativa sociale.

E’ confermato e dimostrato che l’economia "nascosta":

• si basa sulla volontà di sottrarsi agli obblighi fiscali, contributivi, contrattuali, retributivi, normativi, di sicurezza, di affidabilità, di responsabilità ambientale e sociale;

• rappresenta una sorta di ammortizzatore dell’economia in quanto per sfuggire, ad esempio, ad un’eccessiva pressione fiscale cerca di rispondere al nuovo e più impegnativo confronto competitivo in maniera scorretta applicando bassissimi livelli di competenza organizzativa, strumentale e finanziaria.

In conclusione, il sommerso accresce la sua portata strutturale nelle aree che non riescono ad agganciare i processi di modernizzazione e in questa situazione si riduce l’economia in nero ma aumenta "l’opacità delle forme di lavoro" e difficilmente, in presenza di depauperamento dei sistemi economici, possono essere compensati i ritardi per adeguare la struttura produttiva alle nuove esigenze.

Precisiamo che i comparti che sono stati segnalati, anche in ambito europeo, per maggiore presenza di irregolarità sono l’edilizia, la ristorazione, il turismo, il commercio, i servizi personali mentre i soggetti sociali maggiormente coinvolti sono i giovani a bassa qualificazione professionale, le donne che per la prima volta hanno accesso al mercato del lavoro, gli immigrati e, per altro verso, gli occupati pienamente inseriti che svolgono una seconda attività ed i lavoratori pensionati.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha predisposto la pubblicazione:

La "Legge Biagi" per il lavoro

capire la riforma.

che inizia con la seguente premessa:

"Le caratteristiche del mercato del lavoro italiano sono ben note non solo agli studiosi e ai tecnici, ma prima di tutto proprio alle persone che cercano un lavoro. Quanti genitori assistono impotenti alle mille peripezie che devono affrontare i nostri ragazzi per trovare un lavoro degno di questo nome? Quanti lavoretti in nero e in grigio, quanti sacrifici non premiati e quante porte chiuse prima di ottenere una occupazione regolare e di buona qualità? Quante persone, perso un lavoro che credevano garantito a vita dalle leggi dello Stato faticano a trovare una nuova occupazione e rischiano, in un numero sempre maggiore di casi senza ancora aver superato la soglia dei cinquant’anni, di non trovare mai più una occupazione stabile? E quante donne si trovano oggi nella condizione di dover scegliere tra lavoro e famiglia, solo perché le regole del mercato del lavoro non prevedono strumenti per conciliare carriera professionale e cura dei figli e/o dei familiari anziani o disabili?"

In base a quanto esposto nei punti precedenti si giunge alla conclusione che è necessaria la riforma del mercato del lavoro. Per questo motivo esaminiamo qui di seguito i punti più rilevanti previsti e proposti dalla legge Biagi.

L’articolo 1) della legge in esame stabilisce che siano fissati i principi fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l’impiego, con particolare riferimento al collocamento pubblico e privato, e di somministrazione di manodopera. Questi servizi potranno essere esercitati da operatori pubblici e privati i quali dovranno essere collegati tra di loro da un sistema informatico che consentirà di far incontrare domanda e offerta di lavoro su tutto il territorio nazionale.

Gli intermediari privati, tra domanda e offerta di lavoro, potranno essere le Agenzie interinali, i Consulenti del lavoro e le Università.

Le prestazioni effettuate nella funzione di intermediari dovranno essere gratuite per i lavoratori e onerosi solo per le imprese.

Per l’attuazione dei servizi in esame dovrà essere:

• ridefinito il regime del trattamento dei dati relativi all’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, nel rispetto della legge 31 dicembre 1996, n. 675;

• stabilito il divieto assoluto per gli operatori privati e pubblici di qualsivoglia indagine o comunque trattamento di dati ovvero di preselezione dei lavoratori anche con il loro consenso, in base all’affiliazione sindacale o politica, al credo religioso, al sesso, all’orientamento sessuale, allo stato matrimoniale, o di famiglia, o di gravidanza, nonché ad eventuali controversie con i precedenti datori di lavoro;

• assicurato il rispetto delle competenze affidate alle Regioni in materia di tutela e di sicurezza del lavoro dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali dell’Unione Europea in materia di occupazione.

In breve, devono essere fissate delle regole per creare un mercato del lavoro trasparente ed efficiente in grado di incrementare le occasioni di lavoro e di garantire a tutti un equo accesso ad una occupazione regolare e di qualità.

E’ doveroso precisare che rendere trasparente il mercato del lavoro non significa deregolamentare bensì:

• predisporre regole semplici ed effettivamente esigibili che permettano alle imprese nazionali di competere con le imprese straniere fermi restando i diritti dei lavoratori;

• sopprimere tutte quelle norme obsolete finalizzate esclusivamente ad irrigidire il mondo del lavoro;

• chiarire i criteri di distinzione tra appalto e interposizione sulla base di indici e di codici di comportamento elaborati in sede amministrativa che tengano conto della rigorosa verifica della reale organizzazione dei mezzi e dell’assunzione effettiva del rischio di impresa da parte dell’appaltatore;

• individuare un regime particolare di solidarietà tra appaltante e appaltatore, nei limiti previsti dall’articolo 1676 del codice civile, per le ipotesi in cui il contratto di appalto sia connesso ad una cessione di ramo di azienda.

Si rammenta che i punti fondamentali, evidenziati anche nella Strategia Europea per l’occupazione, sono rappresentati da:

• l’occupabilità, elemento essenziale che deve assicurare ai giovani ed ai disoccupati gli strumenti per fronteggiare le nuove opportunità occupazionali e i cambiamenti repentini del mercato del lavoro;

• l’imprenditorialità, elemento fondato sul presupposto che la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro richiede un clima imprenditoriale dinamico. La flessibilità del mercato del lavoro dovrà agevolare la creazione di nuove imprese, lo sviluppo di quelle già esistenti e la promozione di nuove iniziative all’interno delle imprese di grandi dimensioni;

• la adattabilità, elemento che inciderà in maggior misura sugli attuali assetti dell’organizzazione del lavoro e che potrà agevolare il processo di transizione dell’attuale economia verso la società della informazione e della conoscenza;

• le pari opportunità, insieme di norme che rappresentano il parametro più efficace per comprendere la doppia valenza della modernizzazione dei mercati che, si badi bene, non deve essere limitata solo al fattore economico bensì deve essere estesa anche al fattore sociale.

L’articolo 1 del Decreto Legislativo 19 dicembre 2002, n. 297, entrato in vigore nel gennaio 2003, ha sostituito l’articolo 1 del Decreto Legislativo n. 181/2000 ed ha fissato, tra l’altro, i principi per l’individuazione dei soggetti potenziali destinatari di misure di promozione all’inserimento del mercato del lavoro, definendone le condizioni di disoccupazione secondo gli indirizzi comunitari intesi a promuovere strategie preventive della disoccupazione giovanile e della disoccupazione di lunga durata; e precisamente:

• stato di disoccupazione, è la condizione del soggetto privo di lavoro, che sia immediatamente disponibile allo svolgimento ed alla ricerca di un’attività lavorativa secondo modalità definite con i servizi competenti;

• disoccupati di lunga durata, sono coloro che, dopo aver perso un posto di lavoro o cessato un’attività di lavoro autonomo, siano alla ricerca di una nuova occupazione da più di dodici mesi o da più di sei mesi se giovani;

• inoccupati di lunga durata, sono coloro che, senza aver precedentemente svolto un’attività lavorativa, sono alla ricerca di un’occupazione da più di dodici mesi o da più di sei mesi se giovani;

• donne in reinserimento lavorativo, sono quelle che, già precedentemente occupate, intendono rientrare nel mercato del lavoro dopo almeno due anni di inattività.

Come si rileva dalla definizione di stato di disoccupazione, non è più sufficiente per una persona in cerca di lavoro dichiarare di essere disoccupata ma è necessario che presenti al servizio competente la dichiarazione di immediata disponibilità allo svolgimento dell’attività (art. 2 del D.Lgs. n 181/2000 aggiornato dall’art. 3 del D.Lgs. n. 297/2002).

L’articolo 4) del Decreto Legislativo n. 181/2000 sostituito dall’articolo 5 del D.Legislativo n. 297/2002 così recita:

• perdita dello stato di disoccupazione -. Le Regioni stabiliscono i criteri per l’adozione da parte dei servizi competenti di procedure uniformi in materia di accertamento dello stato di disoccupazione sulla base dei seguenti principi:

  a) conservazione dello stato disoccupazione a seguito di svolgimento di attività lavorativa tale da assicurare un reddito annuale non superiore al reddito minimo personale escluso da imposizione. Tale soglia di reddito non si applica ai soggetti di cui all’articolo 8, commi 2 e 3, del decreto legislativo 1 dicembre 1997, n. 468;

  b) perdita dello stato di disoccupazione in caso di mancata presentazione senza giustificato motivo alla convocazione del servizio competente nell’ambito delle misure di prevenzione di cui all’articolo 3;

  c) perdita dello stato di disoccupazione in caso di rifiuto senza giustificato motivo di una congrua offerta di lavoro a tempo pieno ed indeterminato o determinato o di lavoro temporaneo ai sensi della legge 24 giugno 1997, n. 196, con durata del contratto a termine, o rispettivamente, della missione, in entrambi i casi superiore almeno a otto mesi, ovvero a quattro mesi se si tratta di giovani, nell’ambito dei bacini stabiliti dalle Regioni per quanto riguarda la distanza dal domicilio ed i tempi di trasporto con mezzi pubblici;

  d) sospensione dello stato di disoccupazione in caso di accettazione di un’offerta di lavoro a tempo determinato o di lavoro temporaneo di durata inferiore a otto mesi, ovvero di quattro mesi se si tratta di giovani.

Si ricorda che:

• dal 1° marzo 2003 sono soppresse le liste di collocamento e che al loro posto è stato sostituito l’elenco anagrafico;

• entro il 28 agosto 2003, le persone che desiderano confermare il loro stato di disoccupazione ed usufruire dei servizi dovranno recarsi presso il Centro per l’impiego dove hanno il domicilio e rilasciare una dichiarazione di disponibilità al lavoro.

  Coloro che a tale data non avranno rilasciato la dichiarazione sullo stato di disoccupazione saranno considerati "decaduti dallo stato di disoccupazione" e perderanno la relativa anzianità di disoccupazione.

Sempre nel rispetto delle regole indicate dalla già citata Strategia Europea e delle regole dell’Unione Europea, la legge Biagi intende:

• perseguire una strategia di formazione per tutto l’arco della vita lavorativa;

• revisionare e razionalizzare i rapporti di lavoro con contenuto formativo;

• semplificare e snellire le procedure di riconoscimento e di attribuzione degli incentivi connessi ai contratti a contenuto formativo, tenendo conto del tasso di occupazione femminile e prevedendo anche criteri di automaticità;

• individuare idonei strumenti per valorizzare l’inserimento o il reinserimento al lavoro delle donne;

• rinviare ai contratti collettivi per la determinazione, anche a livello degli enti bilaterali, delle modalità di attuazione dell’attività formativa in azienda.

Gli strumenti privilegiati dal legislatore relativi a rapporti di lavoro con contenuti formativi sono i seguenti:

• il contratto di apprendistato anche nella prospettiva di una formazione superiore che, in alternanza, raccordi anche i sistemi dell’istruzione e della formazione professionale eliminando le forme di rigidità come quelle che prevedono la separazione tra formazione esterna e formazione interna all’impresa;

• il contratto di formazione e lavoro formulato in una nuova forma, compatibile con la normativa comunitaria, che agevoli l’inserimento ed il reinserimento in azienda di quei soggetti che siano stati espulsi nell’ambito di processi di riorganizzazione produttiva;

• il tirocinio di orientamento che non costituisce rapporto di lavoro, anche se sarà prevista la corresponsione di un sussidio, bensì una misura di inserimento in azienda mirata alla conoscenza diretta del mondo del lavoro con una durata variabile fra un mese e dodici mesi ovvero ventiquattro mesi per i soggetti disabili in funzione della natura della menomazione, dell’incidenza della stessa sull’allungamento dei tempi di apprendimento.

  La durata del tirocinio è rapportata al livello di istruzione, alle caratteristiche dell’attività lavorativa ed al territorio di appartenenza.

La legge BIAGI tende a favorire l’incremento del tasso di occupazione incentivando le prestazioni di lavoro subordinato ed autonomo quali:

• il lavoro a tempo parziale (part-time) – articolo 3 della legge -

  - orizzontale – la prestazione è effettuata in tutti i giorni lavorativi della settimana previsti dal CCNL con orario ridotto rispetto a quello settimanale stabilito sempre dal CCNL;

  - verticale e misto – la prestazione è effettuata in alcuni giorni lavorativi della settimana previsti dal CCNL;

• lavoro a chiamata o intermittente – articolo 4, comma 1, lettera a) della legge -.

  Il lavoratore garantisce al datore di lavoro, nella duplice versione con o senza riconoscimento di una congrua indennità, la propria disponibilità allo svolgimento di prestazioni di carattere discontinuo o intermittente che possono essere individuate dai CCNL.

  Questo tipo di rapporto dovrebbe essere esteso anche ai lavoratori disoccupati con meno di 25 anni di età ed ai lavoratori con più di 45 anni di età.

  In questa ipotesi di collaborazione non dovrebbe sussistere l’obbligo del lavoratore di rispondere alla chiamata del datore di lavoro ai fini della conservazione dello stato di disoccupazione;

• lavoro a coppia o job sharing – articolo 4, comma 1, lettera e) della legge –

  Due o più persone garantiscono, insieme e con obbligo di solidarietà, al datore di lavoro l’esecuzione di un’unica prestazione di lavoro giornaliera ripartendo liberamente la singola prestazione;

• lavoro accessorio – articolo 4, comma 1, lettera d) della legge –

  Prestazioni di lavoro occasionale e accessorio con particolare riferimento a opportunità di assistenza sociale rese, a favore di famiglie e di enti senza fini di lucro, da disoccupati di lungo periodo e da altri soggetti a rischio di esclusione sociale o comunque non ancora entrati nel mercato del lavoro, ovvero in procinto di uscirne.

  Dette prestazioni dovrebbero essere regolarizzate attraverso la tecnica di buoni corrispondenti ad un certo ammontare di attività lavorativa debitamente certificate in base alla normativa che sarà esaminata nei punti successivi;

• prestazione di mutuo aiuto – articolo 4, comma 1, lettera f) della legge -

  Prestazioni che esulano dal mercato del lavoro e dagli obblighi connessi con le prestazioni svolte in modo occasionale o ricorrente di breve periodo, a titolo di aiuto, mutuo aiuto, obbligazione morale senza corresponsione di compensi fatte salve le spese di mantenimento e di esecuzione dei lavori e con particolare riguardo alle attività agricole.

• lavoro a progetto.

  Si tratta della modifica della collaborazione coordinata e continuativa, l’attuale co.co.co. per la quale deve essere:

  - individuata la stipula dei relativi contratti mediante un atto scritto dal quale risultino la durata della collaborazione, determinata o determinabile, la riconducibilità di questa ad uno o più progetti o programmi di lavoro o fasi di esso, resi con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione, nonché l’indicazione di un corrispettivo che deve essere proporzionato alla quantità e qualità del lavoro;

  - stabilita la differenza rispetto ai rapporti di lavoro meramente occasionali, intendendosi per tali i rapporti di durata complessiva non superiore a trenta giorni nel corso dell’anno solare con lo stesso committente, salvo che il compenso complessivo per la prestazione sia superiore a 5.000,00 euro;

  - predisposto un adeguato sistema sanzionatorio nei casi di inosservanza delle disposizioni di legge;

  - individuato un sistema di tutele fondamentali a presidio della dignità e della sicurezza dei collaboratori, con particolare riferimento a maternità, malattia, infortunio ed alla sicurezza dei luoghi di lavoro, anche nel quadro di intese collettive.

La legge in esame, al fine di ridurre il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro prevede che siano disposte norme in materia di certificazione del relativo contratto tra le parti nel rispetto dei seguenti principi e criteri:

• carattere volontario e sperimentale della procedura di certificazione;

• individuazione dell’organo preposto alla certificazione del rapporto di lavoro in enti bilaterali costituiti ad iniziativa di associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative, ovvero presso strutture pubbliche aventi competenza in materia, o anche università;

• definizione delle modalità di organizzazione delle sedi di certificazione e di tenuta della relativa documentazione;

• indicazione del contenuto e della procedura di certificazione;

• attribuzione di piena forza legale al contratto certificato ai sensi della procedura di cui al precedente punto, con esclusione della possibilità di ricorso in giudizio se non in caso di erronea qualificazione del programma negoziale da parte dell’organo preposto alla certificazione e di difformità tra il programma negoziale effettivamente realizzato dalle parti e il programma negoziale concordato dalle parti in sede di certificazione;

• previsione di espletare il tentativo obbligatorio di conciliazione previsto dall’articolo 410 del codice di procedura innanzi all’organo preposto alla certificazione quando il prestatore d’opera intenda impugnare l’erronea qualificazione o la difformità tra il programma negoziale certificato e la successiva attuazione. Durante il contenzioso deve essere esplicitamente previsto che gli effetti dell’accertamento svolto dall’organo preposto alla certificazione rimangano in vigore fino al momento in cui venga provata l’erronea qualificazione del programma negoziale o la difformità tra il programma negoziale concordato dalle parti in sede di certificazione ed il programma attuato.

  Nel caso di ricorso in giudizio deve essere stabilito l’obbligo, posto in capo all’Autorità giudiziaria competente, di accertare anche le dichiarazioni e il comportamento tenuto dalle parti davanti all’organo preposto alla certificazione del contratto;

• attribuzione agli enti bilaterali della competenza a certificare non solo la qualificazione del contratto di lavoro e il programma negoziale concordato dalle parti, ma anche le rinunzie e le transazioni di cui all’articolo 2113 del codice civile a conferma dell’attività abdicativa o transattiva delle parti stesse;

• estensione della procedura di certificazione all’atto di deposito del regolamento interno riguardante la tipologia dei rapporti attuati da una cooperativa ai sensi dell’articolo 6 della legge 3 aprile 2001, n. 142 e successive modificazioni.

Le disposizioni in materia di certificazione dei contratti non sono applicabili al personale delle pubbliche amministrazioni.

La normativa esaminata in questo punto dovrà essere attivata entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge.

Sempre entro un anno dall’entrata in vigore della legge Biagi deve essere predisposta la normativa per il riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro con la:

• definizione di un raccordo efficace tra la funzione di ispezione del lavoro e quella di conciliazione delle controversie individuali;

• ridefinizione dell’istituto della prescrizione e diffida propri della direzione provinciale del lavoro;

• semplificazione della procedura per la soddisfazione di crediti di lavoro correlata alla promozione di soluzioni conciliative in sede pubblica;

• semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale.